MBA. Hellen Ruiz Hidalgo
Comunicadora Estratégica - OCEX-UNED
Vicerrectoría de Investigación


Mediante Resolución No. DSFE 03-2015 del 22 de abril del 2015 de su Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) y bajo el alegato de proteger el patrimonio sanitario de sus plantaciones de aguacate, el Estado costarricense decidió imponer una restricción fitosanitaria a la importación de aguacate proveniente de los territorios de Australia, España, Ghana, Guatemala, Israel, México, Sudáfrica, República Bolivariana de Venezuela y el Estado de Florida de los Estados Unidos. Esta decisión estuvo basaba en la reportada presencia del viroide llamado Mancha del Sol o Sun-blotch (Avocado sunblotch viroid, ASBVd), endémico en las plantaciones de aguacate de esos territorios.

La medida impuesta tendría como efecto restringir, sobre todo, las importaciones de aguacate Hass mexicano, país que sufrió el mayor impacto, por ser el principal país proveedor de esta fruta, a nivel mundial. México es responsable de la producción del 41% del consumo mundial y del 60% del consumo nacional de la fruta.

Las restricciones, consideradas por los países afectados como arbitrarias y contrarias al derecho comercial internacional, desencadenaron, eventualmente, la apertura de una controversia gestionada por México ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) y su mecanismo de solución de diferencias. A esta controversia se han sumado varios países afectados, como Guatemala, Sudáfrica y Estados Unidos. Le corresponde a un Grupo Especial (Panel), debidamente conformado, dilucidar si la medida aplicada por Costa Rica es una restricción al comercio discriminatoria y arbitraria, encubierta bajo una medida fitosanitaria.

A continuación, una sucinta cronología de eventos de la disputa.

2015

  • 8 de mayo. Se estableció una medida restrictiva, de forma sorpresiva, porque los importadores no habían sido debidamente notificados sobre esta medida que bloqueó, en frontera, un cargamento de aguacate mexicano.
  • 14 de junio. Frente a esa situación, realizada sin advertencia, consulta, o notificación previa, México y Guatemala denunciaron a Costa Rica ante la OMC.
  • 21 de junio. Se suman a esa medida Estados Unidos y Sudáfrica. El mecanismo de solución de controversias obliga a la celebración de consultas entre las partes en conflicto. Esto no es más que un diálogo directo entre los interesados en procura de una solución mutuamente convenida. Pero no hubo acuerdo.  El Estado de Costa Rica se reafirmó en su posición.
  • 11 de setiembre. Costa Rica pareció flexibilizar su posición, al permitir, la entrada de aguacate mexicano bajo la condición de que tuviera certificado sanitario de la OMC. No fue así.

2017

  • 8 de marzo. Ante el fracaso de la celebración de consultas y del diálogo bilateral, México presentó una denuncia contra Costa Rica ante el Órgano de Solución de Controversias de la OMC.
  • 30 de marzo. Costa Rica solicitó a México la búsqueda de una solución bilateral fuera de la OMC. Ese esfuerzo fue infructuoso.
  • México anunció que seguiría adelante con su controversia contra Costa Rica, bajo el mecanismo establecido en la OMC.

2018

  • 22 de noviembre. México solicitó el establecimiento de un Grupo Especial.
  • 17 de diciembre. A pesar de los fracasos de los intentos anteriores, Costa Rica y México acordaron sacar el conflicto del ámbito de la OMC y buscaron una salida bilateral a través de la creación de grupos técnicos y académicos mexicanos que visitarían las fincas de Costa Rica con el objetivo de comprobar que estaban libres del viroide. La visita tuvo lugar en febrero de 2019. Mientras eso ocurría y mientras no se alcanzara un nuevo acuerdo, la controversia seguiría su curso.
  • 18 de diciembre. La OMC estableció un Grupo Especial para dirimir la controversia DS524, en la cual México denunció a Costa Rica por incumplimiento de sus compromisos y obligaciones bajo la OMC. Cabe recalcar que es la primera vez que Costa Rica ha sido objeto de una denuncia bajo este mecanismo.

2019

  • Febrero. Ante la visita acordada de los especialistas mexicanos, los dueños de las fincas aguacateras de Los Santos, zona especialmente dedicada al cultivo de la variedad Hass, rehusaron otorgar permiso a la delegación mexicana para ingresar a sus plantaciones. Ese fue el último intento de conciliación bilateral.
  • 6 de marzo. Un escaso mes después de la fallida visita de los técnicos mexicanos, México anunció que no conciliaría fuera de la OMC.
  • 20 de mayo. Las partes en conflicto acordaron la composición del Grupo Especial de acuerdo con las normas de la OMC. De esa forma, el Grupo Especial que analiza el caso contra Costa Rica está compuesto por Gary Horlick (USA), Alejandro Buvinic (Chile) y María de Lourdes Fonalleras (Argentina).

2020

VF Aguacate cronología 10Para una comprensión más amplia del trasfondo político de la restricción a las importaciones de aguacate mexicano, conviene observar las acciones paralelas que desplegó la institucionalidad del Estado de Costa Rica responsable del apoyo a la agricultura. A la par de la medida fitosanitaria, el Ministerio de Agricultura y Ganadería de Costa Rica (MAG), organismo responsable de la imposición de la medida restrictiva, desarrolló actividades de apoyo a los productores nacionales de aguacate tipo Hass y de fomento a la expansión del área cultivada.


El movimiento del Estado en dos direcciones simultáneas:

(1) restricción a las importaciones de aguacate, lo que crea desabastecimiento, aumento de precios, oportunidad de negocios para los productores nacionales y, al mismo tiempo, (2) aprovechamiento de esa medida restrictiva, convertida en oportunidad de negocios, a través de acciones concertadas de ayuda a los productores nacionales.

La medida restrictiva de las importaciones tendría como efecto inmediato una disminución de la oferta agregada de aguacate, pondría una presión hacia el alza de los precios, creando así una oportunidad para que los productores nacionales pudieran intentar suplir la oferta faltante, con precios de venta más apropiados a su baja productividad. Hay que tomar en consideración que los productores nacionales apenas han suplido a lo sumo el 13% de la demanda y sería muy difícil, en un corto plazo, aumentar significativamente su oferta.

Para aprovechar esa oportunidad tuvieron lugar reuniones y se acudió al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) con el objetivo de que ayudara a diseñar un proyecto de apoyo al sector. Este proyecto resultó en el Plan Nacional de Fortalecimiento del Sector Aguacatero. Adicionalmente, se establecieron otros pilares de apoyo estatal que van desde el financiamiento de la producción, por medio del Sistema de Banca para el Desarrollo, hasta el fortalecimiento técnico de las organizaciones de productores de aguacate para mejorar el acopio, producción y consolidación de la oferta y así negociar como bloque mejores precios.

Desde el inicio de la actual administración, en mayo de 2018, el Ministro de Agricultura y Ganadería, Renato Alvarado Rivera, se reunió con el sector aguacatero para ofrecer atención especial al sector. Se creó la Comisión Nacional de Aguacate que dirige las acciones en apoyo a este sector.

Se alegó que el objetivo de esa prohibición era proteger de contagio la producción nacional de aguacate. Sin embargo, Costa Rica importa esta fruta desde 1995, es decir, desde hace 25 años, sin que se haya producido contagio. Así lo estableció el Laboratorio de Biología Molecular y Celular de la Universidad de Costa Rica, que señaló, en un estudio de diciembre de 2014, que en todas las muestras recolectadas y analizadas se había comprobado la ausencia de la plaga en el país. Ese estudio pone una interrogante sobre el fundamento fitosanitario de urgencia y trascendencia de la medida ya que demuestra que la importación masiva de aguacate Hass mexicano no ha producido, durante más de 20 años, ningún contagio en la fruta nacional.

Se debe tomar en consideración, a la hora de hacer una valoración de la medida costarricense de restricción del ingreso para consumo del aguacate mexicano, con el alegado objetivo de proteger la sanidad de la fruta local, que tanto el Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiológica de México como el Servicio Fitosanitario del Estado de Costa Rica son unánimes en afirmar que “El principal método de infección es la transmisión por injerto durante la propagación, o tejido implantado y la introducción de plántulas infectadas con ASBVd surgidas de porta injertos infectado” (http://langif.uaslp.mx/documentos/informe_2009/Producto_4/04-11-SUN%20BLOTCH.pdf y http://www.mag.go.cr/bibliotecavirtual/AF-0070.pdf).

De ambos estudios se deduce que la fruta o la semilla de aguacate destinada a consumo no es medio propicio para la transmisión del ASBVd.

Por eso, una total comprensión de la medida restrictiva va más allá de una explicación técnica de preservación del patrimonio nacional fitosanitario de la fruta. El consumo de aguacate, en 2014, llegó a las 15 mil toneladas y representaba un mercado de 50 millones de dólares. La producción local apenas permitía cubrir 2 mil toneladas, es decir, 13% del consumo nacional.

A raíz de la restricción de importación de aguacate el país experimentó una disminución de un 30% en las importaciones y esa disminución de la oferta, no podía ser suplida por la producción nacional, provocando desabastecimiento e incremento de más de 70% del precio de la fruta para el consumidor nacional. Esos precios incrementados provocaron una disminución del consumo de la fruta cuyo costo se situó fuera de la capacidad adquisitiva, sobre todo, de las familias más humildes. (Ver) La supina estupidez proteccionista –La Nación – Velia Govaere, 2 marzo 2019 https://www.nacion.com/opinion/columnistas/la-supina-estupidez-proteccionista/LMY5JASAEFECBFRDW53NMKZWPM/story/

Pero ese aumento de precio de la fruta fue apreciado como una oportunidad para la producción nacional. El Plan Nacional de Fortalecimiento del Sector Aguacatero expresamente dice: “Esta baja en la oferta de producto a nivel nacional ha abierto una ventana de oportunidad para un mejor posicionamiento de la producción local, la cual ha asumido parte de la carga de dicho faltante…pero su capacidad no ha sido suficiente para satisfacer la alta demanda del mercado nacional”.

Sin embargo, el dicho Plan revela que los productores solicitan mayor respaldo estatal. “… según señalan los mismos productores ese aumento significativo en el precio no se ha visto reflejado de igual forma para el productor, quien se ha mantenido con precios de compra similares a los años previos al cierre de la frontera”.

Si la medida restrictiva abrió la oportunidad para que la producción nacional aumentara un 100%, ese aumento de la producción, que pasó de 2000 a 4000 toneladas, apenas permite cubrir el 26% de la demanda local original que desde entonces ha disminuido un 30%, como efecto del aumento de precios.

Aunque la restricción a la importación creó una oportunidad para la producción local, las condiciones nacionales dificultan que la producción local pueda suplir siquiera una proporción significativa de la demanda existente. Se adolece de baja productividad, pobre calidad de semilla, adversidades climáticas y de precipitaciones pluviales, poca infraestructura de acceso, débiles cadenas de distribución, territorio abrupto y dificultades de transporte local.

Hay que tomar en cuenta que México tiene un rendimiento de 16 toneladas por hectárea. El promedio de productividad mundial es de 10 toneladas por hectárea y Costa Rica llega apenas, con costo, a rendimiento de una tonelada por hectárea, según un estudio de la Universidad Técnica Nacional de Costa Rica (UTN).

En resumen, la medida restrictiva no ha permitido la consolidación de la oferta nacional. El MAG así lo establece en su Plan Nacional de Fortalecimiento del Sector Aguacatero, cuando afirma que la capacidad productiva nacional “…no ha sido suficiente para satisfacer la alta demanda del mercado nacional”. Al no ser compensada con la producción local, el aumento de precios provocado por la disminución de la oferta de aguacates importados terminó repercutiendo en una disminución neta del consumo.

Adicionalmente, toda esa disrupción del mercado de aguacate no ha generado una sensible mejoría económica de los productores locales.

El caso del aguacate tiene consecuencias de varios órdenes:

  • Comerciales internacionales: México presentó el 8 de marzo de 2017 la solicitud de apertura de una controversia en la OMC contra Costa Rica, por sus medidas restrictivas a la importación de aguacates frescos procedentes de México (DS524). Este caso, aún en curso, es abordado por un Grupo Especial, que decidirá si Costa Rica aplicó una restricción indebida al comercio. Un fallo negativo contra Costa Rica implicaría que el Grupo Especial considera que el país ha incurrido en incumplimiento de sus compromisos internacionales al aplicar una medida encubierta o arbitraria contra el comercio mexicano. Aparte de esa violación a la aplicación de la normativa de la OMC; esta conducta denotaría incoherencia con el respeto de las normas multilaterales de comercio, bajo las cuales se ha regido la relación del país con sus socios comerciales. Esta medida, en particular, contra México, primer país con el cual suscribimos un Tratado de Libre Comercio, no solo afecta los intereses de un socio comercial importante, sino que, además, atenta contra la imagen internacional de Costa Rica. Costa Rica inició su apertura comercial unilateralmente desde ya más de tres décadas y, desde entonces, ha sido un miembro que aplica correctamente tanto las obligaciones dimanantes del sistema de la OMC como las establecidas bajo los acuerdos comerciales.

  • Jurídicas locales: A raíz de la demanda de 6 empresas importadoras, el Tribunal Contencioso Administrativo condenó al Estado costarricense a pagar costas procesales, por daños y perjuicios por prohibir la importación de aguacate Hass, a partir de directrices fitosanitarias del MAG y del Servicio Fitosanitario del Estado. 

  • Sociales: Después de haber sido el aguacate uno de los componentes básicos del consumo de la mesa de los costarricenses, los altos precios que alcanzó, como efecto de las medidas restrictivas, provocó una disminución de su consumo, lo que fue un elemento para que el Ministerio de Hacienda propusiera la exclusión del aguacate de la exención de impuestos que beneficia a los productos de la canasta básica, al considerarlo estadísticamente desaparecido del consumo de los sectores de menores ingresos. (La Nación, 1 de febrero de 2019) (https://www.nacion.com/economia/consumo/por-que-el-limon-mesino-el-aguacate-el-atun-en/IX453FMNHJA6DLUW5YJYQOYDHU/story/) Finalmente, sin embargo, dada la protesta generada por la propuesta de exclusión, el aguacate fue incluido en la canasta básica.

  • Económicas: El Estado considera que las medidas restrictivas, la disminución de las importaciones y el incremento de los precios crean una oportunidad para fomentar la duplicación del área de producción en zonas sin ventajas comparativas. Como política económica no es una buena práctica el fomento de una actividad agrícola de pocas ventajas comparativas. Políticas así suelen redundar en la necesidad de mantener protección especial permanente a sectores de baja productividad estructural. Eso tiene, al menos tres desventajas: (1) Ejerce una presión sobre la hacienda pública; (2) los mayores precios van en perjuicio de los consumidores y (3) la protección también perjudica a los productores, que son empujados a mantener y expandir un cultivo en el que no son competitivos.

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